前几日，一篇名为《律师持法院调查令复印文书，公安局拒不配合，被法院罚款10万元！》的文章，在法律人的朋友圈热传。

事情起因是山东省招远市人民法院（下称：招远法院）在审理一起民间借贷纠纷案件时，因取证需要，给承办律师开具调查令，授权其前往山东省荣成市公安局复印相关报警记录和询问笔录。但是，承办律师持证前往时却吃了“闭门羹”。对此，招远法院依据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百十一四条、第一百一十五条第一款、第一百一十六条第一款、第三款规定，对荣成市公安局罚款10万元（详见图一）。

此文传开后，律师们纷纷转发、点赞，称法院的决定真霸气！随后，人民日报就此事发文：《法院给公安局开10万罚单，无需惊诧但也非同寻常》，文中指出：“法院给公安局开罚单，是为被处罚对象去魅之后的一次普通依法履职，本无需惊诧，但对被开罚单的对象不再有所顾虑、不再区别对待，确又是法律面前人人平等原则一次难能可贵的具体实践，是对司法尊严与权威的维护。随着具体实践越来越常态，公众对此习以为常，司法和行政权力的运行也终将在此过程中实现各自的现代化转型——兄弟登山，各自努力。”

那调查令是什么东东，本期《春雷说法》就来聊聊“调查令那些事儿”。

1.由来

调查令最早出现在上海。1998 年12 月，上海市在长宁区确立律师调查令的试点，开始大力推行民事证据律师调查令制度，鼓励律师向法院申请证据调查令，首开我国的民事诉讼律师调查令制度的先河[1]。2000年4月，上海市高级人民法院（下称：上海高院）发布《关于在上海法院经济审判中试行调查令的通知》（沪高法[2000]217号），决定在上海市法院经济审判中全面试行调查令，试行期一年，这是最早开始适用调查令的规定。1年后，2001年6月，上海高院发布《关于在上海法院民事诉讼中正式实施调查令的通知》（沪高法[2001]260号）（下称：《上海法院实施调查令通知（2001）》），虽然只有短短的10条，但却是调查令正式进入民事诉讼中的标志，具有重要意义。此举为律师调查取证打开方便之门，刘春雷律师2003年代理的一起房屋质量纠纷案件，正是凭借调查令获取关键证据进而最终胜诉。

2004年，北京市高级人民法院（下称：北京高院）发布《北京市高级人民法院关于委托调查制度的若干意见（试行）》（京高法发[2004]258号）（下称：《北京高院委托调查制度（2004）》）首次规定了在执行程序适用调查令制度。

2006年，根据十届全国人大常委会第十七次会议审议的《全国人大常委会执法检查组关于检查＜中华人民共和国律师法＞实施情况的报告》要求，最高人民法院（下称：最高院）在《关于认真贯彻律师法依法保障律师在诉讼中执业权利的通知》指出“人民法院可以在民事诉讼中积极探索和试行证据调查令做法，并认真研究相关问题，总结经验。”但对于调查令的定义及使用范围等依然没有明确说法，上海实践多年对错与否未予评判。

2016 年初，最高院颁布实施《关于依法切实保障律师诉讼权利的规定》，第六条所述：“依法保障律师申请调查取证的权利。律师因客观原因无法自行收集证据的可以依法向人民法院申请调取证据，律师申请调取证据符合法定条件的，法官应当允许”，再次明确的强调并支持了律师调取证据的权利。并且在2016 年全国的两会上，全国人大代表、贵州省政协副秘书长黄惠玲提出“完善和推行律师调查令制度的建议”[2]，也再次让律师调查令制度成为国家法制建设关心的议题。可以说，我国试行的调查令制度完全有法律法规支撑。据不完全统计，现阶段我国大约有二十多个省市的法院推行了律师调查令制度。

2.定义

由上可知，调查令制度分别适用于民事诉讼程序和执行程序，因此定义也有区别。关于民事诉讼中调查令的定义，我们不妨来看看上海高院最早的规定。《上海法院实施调查令通知（2001）》第二条规定：“调查令是指当事人在民事诉讼中因客观原因无法取得自己需要的证据，经申请并获人民法院批准，由法院签发给当事人的诉讼代理律师向有关单位和个人收集所需证据的法律文件。本条所称客观原因是指当事人通过正常的调查取证途径无法获得相关证据。”此后，其他地方法院发布的调查令制度基本援用上海高院的定义。例如：2013年发布的《安徽省高级人民法院关于民事诉讼调查令的实施办法（试行）》（下称：《试行办法（安徽）》）第二条规定：“调查令是指民事诉讼当事人自行调查取证难以获得相关证据时，经申请并获人民法院批准，由人民法院签发给其代理律师向接受调查人收集相关证据的法律文书。”

关于执行程序中调查令的定义，最早见于《北京高院委托调查制度（2004）》第一条：“执行程序中的委托调查制度，是指在案件执行阶段，经申请执行人申请，由人民法院签发调查令，指定申请执行人的代理律师持调查令向有关单位或个人调查收集特定证据。”虽然调查令适用的程序有所不同，但定义基本是一致的，即调查令是案件当事人向法院申请，获得的向特定对象搜集证据的法律文书。

3.特征

根据律师调查令的性质及其在实践中的运行，可以归纳出以下这些特点：

① 调查令具有强制性。

令，初文见于商代甲骨文[3]。古字形上部模拟发出号令的木铎，下部模拟受命的人。意思是发号令使有所为。由于命令是由上级发布的，所以“令”字引申为必须执行的法令、指令、军令，又引申为发布命[4]。调查令是当事人经申请从法院取得的令状，内容是当事人从法院获得对特定对象的调查取证权，本质上是法院将调查取证权授予当事人行使，因此调查令也具有强制性，被调查的对象无正当理由无权拒绝调查。《上海法院实施调查令通知（2001）》第八条第一项规定：“被调查人在核对持令人姓名、单位无误后，需在有效期内向持令人提供调查令指定的证据”，即只要调查令的基本信息核对无误后，被调查人应当配合调查，提供调查的证据，体现了调查令的强制性。

②申请调查令主体以及持令主体都有限制。

律师调查令只能依申请而取得，且在申请的过程中，不是每一个与案件有关或者无关的人都可以针对本案申请律师调查令，也不是任何人都可以持令调查，更加不能随心所欲，想何时申请，就何时申请。必须将其限定在严格的范围之内，才能确保这项制度的优点得以发挥，才能保证其可以顺利进行。例如：《上海法院实施调查令通知（2001）》第四条就规定申请人必须为民事诉讼案件的当事人，包括原被告双方，委托的诉讼代理人只能是执业律师。与此同时，还要明确接受调查的人并且提供一定的证据线索等[5]。

③ 申请律师调查令要有明确的时间限制。

律师调查令并不是说在诉讼的每一个阶段都可以去申请。比如《上海法院实施调查令通知（2001）》第四条规定：法院已经立案受理的当事人和委托的诉讼代理人可以申请调查令。《试行办法（安徽）》第四条[6]规定：当事人可以在起诉、审理、执行阶段申请调查令，起诉阶段，调查令的申请应当在递交起诉状及相关证据后提出；审理阶段，调查令的申请应当在案件受理后，举证期限届满前提出；第二审程序案件，申请调查的证据限于新证据；执行阶段，调查令的申请应当在执行终结前提出。

④ 申请民事诉讼律师调查令要有明确的范围限制。

民事诉讼律师调查令的申请并非随随便便，不仅要对申请律师调查令的申请人有所限制、对申请民事诉讼律师调查令的时间有所限制，还要对律师调查令所要调查的证据的种类和范围作严格的规定。比如《试行办法（安徽）》就明确规定了持有律师调查令的律师也仅限于调查档案记录材料、金融机构账户、财务票据凭证和权利凭证等等，并不包括证人证言和视听资料这些证据。这样做才能在便于律师收集证据的基础上，防止律师滥用调查令，造成不良后果。

⑤ 申请民事诉讼律师调查令之后的使用方式和使用期限也要有所限制。

《试行办法（安徽）》第十条[7]对律师调查令制度的使用时限作了规定，即规定每张调查令最长15天的有效期，期限届满后调查令就自然而然的失效。2018年的《关于浙江省高级人民法院在民事诉讼和执行程序中试行律师调查令的若干意见》（下称：《若干意见（浙江）》）第九条[8]规定，调查令一般为十五天，最长不得超过三十天，期限届满，调查令自动失效。可见，各个地方高院对调查令的有效期规定的不一样。

而针对使用方式，《若干意见（浙江）》对此作出的规定是：“律师持令调查时，应当主动出示调查令和执业证等证件，由接受调查人核对。律师持令取证后，应当在调查结束后五日内将调查收集的证据、调查令回执提交人民法院。因故未使用调查令或接受调查人未提供证据，持令律师应当在调查令载明的有效期限届满后五日内，将调查令和回执缴还人民法院入卷。持令调查获得的证据及信息，代理律师应当保密，仅限于本案诉讼目的，不得在其他事务中使用或泄露。”

综上所述，律师调查令尽管可以使持证人合法收集证据，但却受到相当多的限制，即是用法院的公权力保障当事人可以收集到证据，具有一定的职权主义色彩，拥有非常显著的特点。

根据律师调查令的性质及其在实践中的运行，可以归纳出以下这些特点：

1.规定不统一

自2000年民事诉讼律师调查令制度开始在上海法院试行以来，多个省市的法院都对其进行了不同程度的探索和研究，且越来越多的地区大力推行。然而，尽管历时较长，但由于长期以来没有统一的标准，各个法院又制定了自己的规定从而导致各地差异非常大，在司法实践中会面临一些困难。通过对一些法院的试行情况进行调查、整理、归纳后，总结出现阶段律师调查令制度在我国司法实践中规定不统一的情形：

① 签发阶段不统一

在我国现阶段试行民事诉讼律师调查令制度的法院中，一部分规定在民事诉讼的审理阶段签发律师调查令，还有一大部分法院规定在执行阶段签发律师调查令。举例来说：2006 年江苏省高级人民法院（下称：江苏高院）规定法院签发律师调查令的时间在立案受理移送审判庭后至开庭前这段时期；《试行办法（安徽）》将签发律师调查令的时间规定在了立案受理、审理及执行的各个时期；2019年江苏高院等十六家单位联合发布的《关于依法保障律师调查取证权的若干规定》（下称：《若干规定（江苏）》）将律师调查令的适用范围规定在仲裁、民事、行政、刑事案件中等等。由此可见，签发阶段的不统一显而易见，这一问题必将会带来诸多的不利因素，给当事人、代理律师甚至法院都带来了一定的不便。

② 适用证据类型不统一

目前，全国各省市的规定中对于律师调查令适用证据类型也完全不相同。据目前司法实践来看，民事诉讼律师调查令制度适用证据类型还是主要以书证为主，这其中就包括了档案材料、电子数据，等等。2017年发布的《天津市高级人民法院关于在民事诉讼中实行律师调查令的若干规定（试行）》（下称：《若干规定（天津）》）第四条[9]规定律师调查令收集的证据限于书证、电子证据、视听资料等，不包括证人证言。2018年12月发布的《广东省高级人民法院关于在民事诉讼中实行律师调查令的规定（试行）》（下称：《试行规定（广东）》）第三条[10]规定律师调查令收集的证据限于与案件直接相关的书证、电子证据、视听资料、鉴定意见、勘验笔录等，但不包括证人证言、物证。《试行规定（广东）》规定的调查范围比《若干规定（天津）》多列举了鉴定意见、勘验笔录两种证据类型，但也多排除了物证。可见，各地对律师调查令能可调查的证据类型没有统一标准。

适用的证据类型规定

③ 被调查对象范围不统一

从目前看，各地对于律师调查令被调查对象范围的规定完全不相同。《若干规定（江苏）》规定了律师在承办案件过程中，可以自行向有关单位收集、调取的信息，包括个人的户籍婚姻信息、劳动社保信息、个人的不动产、机动车登记的信息、企业的工商信息等。而律师因客观原因无法收集、调到的证据，可向法院申请调取，开发调查令。《若干规定（天津）》则没有规定律师可自行调查的证据范围，律师不能自行收集、调查的证据全都需要向法院申请开具调查令。从不同地方的规定，可以清楚的看出，律师调查令被调查的范围在各地存在较大差异。

2.实践中的尴尬

据目前司法实践来看，银行账户信息和交易记录大都被列入可调查范围，例如《若干规定（江苏）》、《若干规定（天津）》。但最近，关于律师调查令范围是否包含银行账户信息、交易记录引发了争议。2019年9月16日，江苏省银行业协会就《若干规定（江苏）》给江苏省高级人民法院出具《江苏银行业对关于律师持调查令查询银行账户信息的意见》，认为根据《商业银行法》规定个人和单位的银行账户信息属于银行保密信息，律师持调查令无权调查。

其实，《商业银行法》保障个人和企业的银行账户信息，不能被其他人查询，目的是为了防止泄露财产信息，维护安全的交易秩序。而当个人和单位涉及纠纷时，法院经过审查认为有必要调查相关当事人的银行账户信息，具有司法正当性和合理性，与《商业银行法》的立法目的并不相悖。另外，如果当事人自行主动提交银行账户信息，自然用不着调查令，被调查等于是当事人的自愿选择。

尽管调查令制度推行程中存在些许不足，但对于民事诉讼来说，调查令制度仍不可缺少，具有重要意义。

1.积极意义

① 保障程序正义

法治要求公平正义，而在公平正义之下，程序正义不可或缺。只有在程序正义的前提之下，程序才可以高效运转，才能实现民事诉讼的真正目的。我国现阶段《民事诉讼法》、《民事诉讼证据的若干规定》以及相关司法解释都规定了当事人的举证责任、审理期限等程序。而在当事人的证据收集、调查、提交等方面却显得过于抽象，并不详细，没有建立起完善的保障当事人调查收集提交证据的完整体系。从司法实践上来看，现阶段多数当事人人微言轻，因各种客观原因不能自行收集证据，从而导致对自己的主张无法举证，这在很大程度上影响了判决的有效性以及司法的公正。一方面，民事诉讼法要求当事人要对自己的主张负有举证的义务，否则就有败诉的风险，而另一方面，当事人调查取证的过程却得不到有效的程序保障。此种情况下，律师调查令制度在一定程度上就充实了当事人调查收集证据的有效途径，缓解了这种僵局，在程序上提供了一定的支持。

② 提高诉讼经济性，缓解“取证难”现实困境。

法律和社会生活的密切联系已经使其无法回避经济功利原则的支配，[11]改革开放以来，民事纠纷直线上升，民事案件的数量日益增长。如果法院仍延续过去 “大包大揽”的调查取证的做法，必然是低效率、高成本的。美国著名法官理查德·A·波斯纳曾将证据搜寻过程所消耗的成本与产生的收益利用函数关系表现出来，得出的结论是“当事人是‘净收益’的最佳判断者，当事人的取证成本要低于法官的取证成本”[12]。超职权主义下的法院主导调查取证，一方面，法官的时间和精力有限，调查水平也受到专业水平的制约，无形中提高了法院的诉讼成本；另一方面，法院调查取证的过程当事人是不被允许参与的，这难免会使当事人对法院收集的不利于己的证据存疑，反复提出质证意见，导致纠纷无法一次性解决，无形中加重了司法的负担。所以，实施民事诉讼调查令制度，赋予当事人更多的主动权和程序参与权，由当事人各自负担己方的调查事宜，使得调查最大限度地趋于公平化。同时，法院也可以摆脱严重的取证负担，集中精力搞好审判业务工作。

③ 提高执行案件的效率，助力解决“执行难”。

建立民事诉讼律师调查令制度对提高执行的效率有很大的帮助。在现阶段的司法实践中，人人皆知的一个大难题便是“执行难”。不仅国家政府不断强调要切实解决执行难的问题，全国各地的法院也为解决此问题绞尽脑汁，寻求方法。而建立民事诉讼律师调查令制度，对解决“执行难”问题有着非常大的推进作用。由于律师的职责所在，其面对所代理案件的被执行人时要比面临无数执行案件的法官显得轻松很多，也更加具有积极性。律师将持令调查被执行人有可供执行财产的证据交由法院，大大提高了人民法院执行的效率，缓解了执行法庭巨大的压力，直接有效的解决了执行难的问题。

例如：2017 年8 月份，海南省第一中级人民法院执行局在执行申请执行人中铁某有限责任公司于被执行人常州某贸易有限公司买卖合同纠纷一案时，向申请执行人的委托律师签发了调查令。这是海南省法院签发的第一张律师调查令，在本合同纠纷案中，执行标的为6935 万元以及利息。由于被执行人在海口市没有可供执行的财产，为了申请人能够查询到被执行人在常州有可供执行财产的线索，海口市中级人民法院向申请人，也就是中铁某责任有限公司签发了一张调查令，由申请人的代理律师持律师调查令到江苏省常州市被执行人的公司进行调查。经过调查，据常州市相关不动产登记中心反馈，最终使执行得以顺利进行，不仅大大提高了效率，还在一定程度上解决了执行难问题并成为海南省在当年解决执行难的重大举措[13]。据此可见，律师调查令制度不仅促进了法院工作效率的大大提高，节约了人力物力，使得“执行难”这一长久以来的难题得到了有效的缓解，作出了一些积极的贡献。

2.相应的惩罚制度

在司法实践中，如果一项法律制度没有相应的负面清单，那么这项法律措施必然不能落到实处。因此，为了使调查令的基本作用得以正常发挥，应当设计适度的罚则[14]，这主要分为两部分。一方面是针对律师滥用调查令的律师所采取的惩罚措施，另一方面则是针对拒不配合持令调查律师的被调查人所采取的惩罚措施。对于利用司法权威滥用调查令的律师可以采取以下惩罚措施：第一，剥夺其向法院申请律师调查令的权利。第二，人民法院可以视情节进行训诫、罚款。第三，建议司法行政机关或律师协会对其予以行政处罚或者行业处罚。第四，情节特别严重构成犯罪的，依法对其追究刑事责任。而对于拒不配合持令律师进行调查的被调查人，应当将其分为当事人和第三人来看。如若当事人不配合调查，可以视情节对其进行训诫、罚款，或者免去相关证据的证明能力，而针对第三人，可以视情节对其进行训诫或罚款。

3.完善立法

通过前文一系列的分析不难发现，构建我国民事诉讼律师调查令制度现阶段面临的最大难题是：我国现行法律法规并未对律师调查令制度进行规定。这直接导致律师调查令无法被定性，在司法实践中颇有争议。一方面，持律师调查令进行证据收集活动的律师属“公”还是“私”的界限不明，让许多人对民事诉讼律师调查令制度抱有怀疑的态度。另一方面，因为没有统一的现行法规定，在律师调查令制度的运行过程中还是不可避免的出现了一些法律冲突的现象。因此，要使得民事诉讼律师调查令制度在我国的构建一帆风顺，就必须在相关法律或司法解释中予以确立，给予其在立法上的支持，确立律师调查令制度的法律地位。

4.贯彻落实

实践是检验真理的唯一标准。自2000年上海法院开始试点到2019 年底江苏省高院等十六家单位联合发布《若干规定（江苏）》，律师调查令制度在我国已运用近20年。这期间，相关法院不断探索、反思、总结、再实践，并有诸多创新。到今天为止，各省市对于民事诉讼律师调查令的规定，虽然在细节和实施细则上所差异，但都相对日臻完善 。“徒善不足以为政，徒法不足以自行”，好的法律制度不严格执行，是仅停留在纸面上的文字。随着我国取证程序已朝着当事人主义模式发展，对当事人举证责任和举证能力的要求越来越高，以及打赢“执行难”攻坚战的迫切需要，切实贯彻落实律师调查令制度已势在必行。

小小调查令，力拔千万斤。立法来确立、执法予保障，公正必可期。

【注释】

[1] 详见《法治周末报》2018年12月文章《尴尬的律师调查令》，网址：http://www.sohu.com/a/249386902_99923264

[2] 详见澎湃网报道《人大代表黄惠玲：完善并推行“律师诉讼调查令”制度》https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1441622_1

[3] 李学勤主编；赵平安副主编：《字源》，沈阳：辽宁人民出版社，2013年版，第796页。

[4] 颜煦之编著：《一字一世界》，北京：台海出版社，2015年版，第162页。

[5]《关于在上海法院民事诉讼中正式实施调查令的通知》（沪高法[2001]260号）

第四条申请调查令应具备以下条件：

（一）申请人必须是法院已经立案受理的案件当事人或经当事人委托的诉讼代理人；

（二）申请人应当向人民法院递交申请书，述明需要收集的证据和所要证明的待证事实，以及无法取得上述证据的原因；

（三）持令人是案件当事人的诉讼代理人，仅限于取得有效律师执业证书的律师。

[6]《安徽省高级人民法院关于民事诉讼调查令的实施办法（试行）》

第四条当事人可以在起诉、审理、执行阶段申请调查令，申请调查的证据应当与案件待证事实有关联性。

起诉阶段，调查令的申请应当在递交起诉状及相关证据后提出。申请调查的证据限于诉讼主体资格、管辖等与受理有关的起诉证据。

审理阶段，调查令的申请应当在案件受理后，举证期限届满前提出。第二审程序案件，申请调查的证据限于新证据。

执行阶段，调查令的申请应当在执行终结前提出。申请调查的证据限于与被执行人的财产状况和实际履行能力有关的证据。

[7]《安徽省高级人民法院关于民事诉讼调查令的实施办法（试行）》

第十条调查令的有效期限根据调查证据难易程度确定，最长不得超过十五日。

代理律师应当在调查令载明的有效期限届满前调查收集证据。期限届满，调查令自动失效。

[8]《关于浙江省高级人民法院在民事诉讼和执行程序中试行律师调查令的若干意见》

第九条调查令的有效期限可以根据调查需要、案件复杂程度等确定，一般为十五日，最长不得超过三十日。

[9]《天津市高级人民法院关于在民事诉讼中实行律师调查令的若干规定（试行）》

第四条申请调查的证据应当与待证事实具有关联性及调查收集必要性。持律师调查令收集的证据限于书证、电子证据、视听资料等，不包括证人证言。

第二审程序中，申请调查的证据限于新证据。执行阶段申请调查的证据限于与被执行人的财产状况和实际履行能力有关的证据或财产线索。

[10]《广东省高级人民法院关于在民事诉讼中实行律师调查令的规定（试行）》

第三条持律师调查令调查收集的证据应为由接受调查人保管并与案件事实直接相关的书证、电子数据、视听资料、鉴定意见和勘验笔录等，但不包括证人证言、物证。

持令律师应当在调查令载明的有效期限内完成调查取证事项。期限届满，调查令自动失效。

[11] 齐树洁：《程序正义与司法改革》，厦门：厦门大学出版社，2004版，第326页。

[12] 王洪礼：《民事诉讼证据简论——侧重效率维度》，北京：中国检察出版社，2007年版，第150-152页。

[13] 详见环球网报道《海南一中院首发律师调查令，全力破解执行难题》https://china.huanqiu.com/article/9CaKrnK4TBI

[14] 汤啸天、张进德、江晨、梁玉超：《调查令制度的法律属性与完善建议》，载《法律适用》，2008年第7期。