行政诉讼不宜过多指定管辖

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　随着国家经济社会日新月异地向前发展，公民的法制意识在市场经济浪潮的冲击和洗涤下迅速增强，对行政机关违法和不当行政行为造成公民、法人合法权益侵害的，敢于理直气壮地拿起法律武器，直接与侵权主体对簿公堂，抗辩较量讨取公道。大量“民告官”行政案件的公正审判，既诏示着公民法治意识的觉醒，也体现着国家社会管理在沿着法治化轨道破浪前进，更标志着中国特色法律制度的完善与发展。行政诉讼作为监督行政机关行政合法与否的重要途径和手段，在促进国家民主法治建设中发挥着无以替代的重要作用。

　　调查发现，各地法院受理的行政案件，十几年来一直处于平稳循环发展状态，但近些年有上升的趋势。随着法治政府建设的纵深推进，地方县级人民政府作为被告的行政案件大量产生，各地基层人民法院对于这类案件，往往不直接受理，而是请求上级法院指定管辖，于是行政案件指定管辖被大量频繁适用，且成为基层人民法院审判管理工作特有的固定模式。

　　笔者认为，目前基层法院行政案件指定管辖存在着适用条件过宽，提请行为过滥的问题。不少法院不管案件的复杂程度，也不问其影响大小，只要县政府做被告就一概请求上级法院指定管辖。一些法院的行政审判庭，几乎成了专门审理外地行政案件的日常机构。对此，不少群众满腹质疑，不免带有几分讽刺性评价：县法院审县官，没胆量……

　　诚然，对于个别特殊案件实行异地管辖，无疑能够解除当地法院于县政府直接博弈的困惑，有利于摆脱地方保护，排除地方干扰，确保审判公正，本无可厚非，但适用过多，也有副作用。一是消弱法律面前人人平等的法制地位，二是从快捷、方便、经济诉讼原则分析考量，不免有“劳民伤财”之嫌，群众并不太赞同和满意。三是异地管辖涉访化解难。主要原因是，行政案件一旦被指定管辖，必然涉及跨地域诉讼问题。时下习惯做法是多数案件都在管辖法院所在地开庭，无疑给当事人参与诉讼带来诸多不便。如果凡是县政府做被告的案件都异地管辖，就必然造成法院诉讼资源成本的增加和当事人参与诉讼费用负担的加重，显然不符合诉讼节俭原则。

　　从社会信访矛盾化解角度分析，行政案件异地管辖存在难以克服的弊端，主要是信访隐患排查化解难。当事人所在地法院不管，受诉法院又鞭长莫及，多有不便无能为力，问题解决非常棘手。

　　行政诉讼的法定管辖，是指由法律规定的标准直接确定的诉讼管辖。而指定管辖（亦称裁定管辖）则是指在特殊情况下，由法院根据诉讼法的规定，以移送、指定行为确定的管辖。在司法实践中，指定管辖权的行使往往以基层法院的提请而引起，上级法院一般不会主动将自己管辖的案件交由下级法院审理。从实践情况看，指定管辖适用过频过多问题的存在，也纯粹是上级法院为解决下级法院审判权行使“困难”而无奈地“有求必应”，根源在于提请法院请求权行使存在无度性。

　　《行政诉讼法》第22条对指定管辖的适用条件规定了两种情况：（一）由于事实与法律的特殊原因，致使有管辖权的法院不能行使管辖权。这里的原因包括自然灾害、战争、意外事故、法官回避、法院工作人员为当事人的案件等，这些情况出现时，本院不适宜审理。（二）由于法院之间对管辖权发生争议，包括积极的冲突（争抢管辖权）和消极的冲突（推诿管辖）。由此可见，行政案件指定管辖是有条件限制的，不能随意增加或随便找个理由提请指定管辖。然司法实践恰恰走了极端，误解立法与司法解释本意，扩张了适用范围与条件，以致出现指定管辖的大量频繁适用。

　　按照最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释〔法释（2000）8号〕第八条第一项的规定，被告为县级人民政府，且基层人民法院不适宜审理的案件，属于本辖区“重大、复杂案件”，归中级人民法院管辖。这类案件的管辖在管辖种类上分属法定管辖，此为司法解释对级别管辖的特殊补充规定。“不适宜审理”为其本质要件，这种“条件性”清楚地阐明了被告为县级人民政府的案件，并非一律由中级人民法院管辖。

　　何谓“不适宜”？法律及司法解释没有明确规定，其弹性较大，难以把握。笔者认为实践中除前述指定管辖的原因外，还要把握以下几方面因素：一是看案件是否为共同或集团性诉讼，审视其社会影响大小；二是看具体行政行为形成过程中，县政府领导是否直接参与与关注，法院对行政行为的初步意见；三是看具体行政行为主体与法院经费保障关联情况，尽量避免与其产生矛盾。

　　对于行政案件异地管辖问题，最高法院曾作出相关司法解释，应该准确把握和严格遵照执行。关于异地管辖问题，不少司法实务界人士及理论界学者也曾发表著述，表达不同观点，从法学、社会学、司法制度以及国情角度，阐述赞同与否定的理论依据，见仁见智，且肯定与否定的争论一直在继续。笔者并不排斥行政案件的异地管辖，但强调选择适用必须严格掌握。对于符合法定条件的，应当毫不犹豫地实施之。但一般情况下，应当尽量加以避免。否则，久而久之形成习惯会弊大于利，产生一定的消极作用，不利于民主法治与司法制度的发展。

　　人民法院树立司法权威，当先突出法律权威，激发公民法律至上的法治意识，大力弘扬和营造行政权受司法权制约的法治氛围，努力彰显人民法院的宪法地位及浩然正气。如果遇到被告是县级人民政府的案件就回避和逃脱审理，就会误导社会公众判断，怀疑和否定法院法官严格依法办案及抗干扰的能力，丧失对司法的信任，背离宪法和法律的要求，极易给社会带来消极影响。

　　县级政府是国家行政区划体制中最基本的行政机关，是行政主体，更是行政法的受司法监督制约的主体。其行政行为是否合法，不光关乎当地经济能否健康顺利发展，还维系整个管辖区域的社会稳定，其重要性不言而喻。行政诉讼制度的确立，开辟了司法权监督制约行政权的实践领域，突出了党执政过程中加强和完善自我监督，依法执政，执政为民的理念，完全符合中国特色社会主义法治政府建设的要求。鉴于时下官民争议的行政案件数量相对较少，县政府作为被告行政案件多由行政复议程序引起，基本上达不到“重大、复杂”的程度，社会影响相对较小，且行政复议都由行政职能部门完成，案件诉讼均为委托代理进行，行政首长（县长）参与诉讼几乎为零的实际情况，即使行政行为被判撤销，也不会产生行政机关败诉，行政首长当堂丢面子的尴尬，更不会引发和加深政府与法院之间的矛盾。因此，除极个别特殊情况外，对于一般的因群众涉土纠纷引起的县政府为被告的行政案件，不再异地管辖。即使适用，也必须慎重再慎重，防止滥用。